Por Hélio Tollini*
Nos primeiros anos da década de 1990, convidado para fazer uma palestra para o corpo de assessores econômicos do Congresso dos Estados Unidos sobre os prejuízos que a política agrícola desse país causava à agricultura brasileira, terminei a apresentação dizendo que não adiantava reclamar informalmente: o Brasil deveria recorrer à legislação internacional sobre comércio da Organização Mundial do Comércio (OMC) para tentar minimizar seus prejuízos. À época, não parecia provável que algum país abrisse um contencioso contra a política agrícola estadunidense: tal iniciativa era considerada uma causa perdida. Nenhum país havia contestado, na OMC, os subsídios agrícolas dos Estados Unidos.
Uma década depois, como diretor executivo da Associação Brasileira dos Produtores de Algodão (ABRAPA), participei do esforço do contencioso do algodão contra os Estados Unidos. O governo do Brasil considerava, naquele momento, a possibilidade de abrir um contencioso relacionado à soja, que sentia os efeitos nocivos da concorrência da soja estadunidense, protegida e estimulada por inúmeros subsídios da Lei Agrícola daquele país. Os primeiros estudos foram iniciados, mas a elevação dos preços da soja no mercado internacional fez com que o governo brasileiro decidisse não abrir ação sobre esse produto na OMC.
Foi lembrado então do algodão, que sofria a concorrência do produto estadunidense, também protegido e estimulado por inúmeros programas. O algodão constituía um caso mais claro de prejuízos causados pela política agrícola dos Estados Unidos. Consultada pelo governo, a ABRAPA prontamente apoiou a ideia de uma ação na OMC. Era claro que abrir um contencioso sobre algodão exigiria o máximo de competência e conhecimento sobre os regulamentos da OMC e sobre os complicados programas das leis agrícolas estadunidenses.
O algodão produzido nos Estados Unidos começou a receber subsídios em 1933. Naquela época, os programas visavam a ajudar agricultores familiares que viviam com grandes dificuldades financeiras. A história desses pobres produtores de algodão dos Estados Unidos está bem retratada no livro A PaintedHouse, de John Grisham. No entanto, os agricultores retratados por John Grisham nada se parecem com os atuais beneficiários dos subsídios ao algodão, muitos dos quais correspondem a grandes empresas produtoras e comercializadoras que recebem – de forma legal, de acordo com a legislação dos Estados Unidos – grande parte dos recursos.
Em 2002, decidiu-se levar o caso do algodão à OMC. No final daquele ano, foram realizadas consultas preliminares entre Brasil e Estados Unidos, etapa primeira em qualquer contencioso na OMC e oportunidade para nosso país formular perguntas sobre a legislação estadunidense. O Brasil apresentou uma lista de perguntas com mais de uma dezena e meia de páginas. Os Estados Unidos responderam a todas, dizendo, basicamente, que as informações estavam disponíveis na Internet. De qualquer forma, o Brasil obteve as informações que queria. Havia um novo governo no Brasil no começo de 2003, e não se sabia qual seria a posição desse novo governo sobre a abertura formal de um contencioso do algodão na OMC. O novo governo decidiu, sem demora, abrir o contencioso.
Era a primeira vez que algum país decidia desafiar os programas estadunidenses para a agricultura na OMC. E isso podia ser verificado durante a vigência da famosa “cláusula da paz”, nome estranho para dispositivo da Rodada do Uruguai, quando primeiro se produziu um Acordo sobre Agricultura, que permitia aos países industrializados continuar subsidiando seus agricultores por mais nove anos, desde que não ultrapassassem o montante dos subsídios dados até então. Nesse caso, competia ao Brasil provar, antes de tudo, que os Estados Unidos tinham violado essa cláusula por extrapolarem os limites estabelecidos. A cláusula da paz protegia três tipos de subsídios: aqueles relacionados à exportação, proibidos mas amplamente usados; aqueles relacionados à caixa verde, não diretamente relacionados com o nível de produção; e aqueles classificados nas caixas amarela e azul, que distorcem o comércio. O Brasil provou que a cláusula da paz havia sido violada pelos Estados Unidos no caso do algodão.
Foi um painel complexo, que resultou em mais de 2.000 páginas de documentos centrais e cerca de 5.000 páginas de anexos, exigindo 3 reuniões do painel. O contencioso envolveu ainda 13 países atuando como terceiras partes, interessados no assunto mas não envolvidos diretamente. Todos eles puderam manifestar seus interesses em algum momento do processo. O contencioso era complexo, por ser o primeiro a desafiar subsídios domésticos à agricultura, subsídios à exportação e subsídios para garantia de créditos à exportação sob a vigência da cláusula da paz, além de desafiar o significado da caixa verde, pois, até então, subsídios que distorciam o comércio eram incluídos sob a proteção dessa caixa. Foi ainda o primeiro processo a usar o conceito de “prejuízo sério”, baseado parcialmente em modelos econométricos. A argumentação legal permitia provar que havia ilegalidades de acordo com as leis internacionais de comércio, mas os cálculos econométricos permitiam estimar o montante monetário dos prejuízos incorridos pelo Brasil.
Ao longo do processo, os agricultores estadunidenses receberam altos valores por meio dos diferentes programas da Lei Agrícola. Em um dos anos, o valor dos subsídios foi 129% maior do que o valor de toda a safra. Foram US$ 898 milhões dos Empréstimos de Comercialização, US$ 869,5 milhões dos Pagamentos Contracíclicos, US$ 194,1 milhões do Seguro de Colheita, US$ 415 milhões do Step2 (garantia de crédito à exportação), US$ 421,4 milhões como pagamentos diretos, US$ 50 milhões para custos de processamento de sementes e US$ 349 milhões como garantia de crédito para certos países em desenvolvimento que importassem algodão dos Estados Unidos. Esses valores somam quase US$ 3,2 bilhões pagos em subsídios, isolando o produtor estadunidense dos riscos de preços e garantindo alta renda aos produtores sob quaisquer condições do mercado do algodão.
Esses dados, e suas consequências em termos de supressão de preços no mercado internacional e decorrentes prejuízos para o Brasil, foram aceitos pelo painel de juízes da OMC, que concluiu:
– quanto aos subsídios na caixa amarela (que afetam a produção), que o Brasil provou que aquele nível de suporte para um produto específico (algodão) ultrapassava os limites definidos em 1992 pela cláusula da paz;
– que os subsídios acionáveis, incluídos nos programas Empréstimos de Apoio ao Mercado (Market AssistanceLoan), Step2, Pagamento por Perdas no Mercado e Pagamentos Contracíclicos, estavam relacionados ao nível de preço e que causavam prejuízos sérios ao Brasil por seus efeitos depressivos sobre os preços internacionais do algodão, fazendo com que os produtores estadunidenses ficassem isolados do mercado e gerando excedentes e oferta;
– que os pagamentos do programa Step2 a exportadores e à indústria doméstica estadunidense, cobrindo a diferença entre os altos preços pagos aos produtores locais e preços no mercado internacional, conflitavam com o item 9.1 do Acordo sobre Agricultura. Como os Estados Unidos não haviam registrado na OMC nenhum compromisso em relação a subsídios à exportação, qualquer pagamento sob esse título conflitava com os artigos 3.3 e 8 do Acordo sobre Agricultura.
Como era esperado, os Estados Unidos apelaram, mas o Corpo de Apelação da OMC manteve praticamente todas as decisões do Painel. Foram muitas as decisões do Corpo de Apelação, mas cabe ressaltar aquela que determinou que os Pagamentos Diretos e os Contratos de Flexibilidade de Produção não pertenciam à caixa verde. O Corpo de Apelação orientou o Corpo de Liquidação de Disputas a exigir dos Estados Unidos a conformação dos programas de apoio à agricultura com suas obrigações sob os Acordos da OMC – decisão clara a favor do Brasil e pelo fim de muitos dos subsídios da Lei Agrícola dos Estados Unidos.
Dando razão aos que afirmavam que os Estados Unidos não respeitariam decisões da OMC, as recomendações não foram obedecidas. Uma nova lei agrícola foi aprovada, e os subsídios persistiram. Agora, outra lei agrícola entra em vigor, desenhando situação ainda pior para a competição no mercado internacional de produtos agrícolas e, especialmente, do algodão.
Ainda, vale lembrar que, tendo o Brasil adquirido o direito de retaliação comercial cruzada pela não conformação da política agrícola estadunidense aos preceitos da OMC, os Estados Unidos entraram em acordo com o Brasil e comprometeram-se a pagar espécie de indenização ao Instituto Brasileiro do Algodão (IBA), que passou a receber pagamentos parcelados que deveriam somar US$ 147,3 milhões por ano. Pelo acordo, esses pagamentos cessariam quando fosse aprovada nova lei agrícola livre dos subsídios condenados pela OMC. Os Estados Unidos pagaram algumas das parcelas, mas interromperam os pagamentos em setembro de 2013, deixando unilateralmente de cumprir com o acordado.
A nova Lei Agrícola, aprovada em substituição àquela de 2008 (que expirou em setembro último), elimina alguns dos programas anteriores e introduz um programa novo (Stax), que, junto com os programas remanescentes – entre os quais se destaca o seguro de colheita e os subsídios para empréstimos de comercialização –, constitui ameaça severa ao algodão dos demais países produtores. A nova Lei Agrícola, pelos cálculos da ABRAPA e dado o nível de preços esperado no mercado do algodão, implica prejuízos para o Brasil piores do que aqueles decorrentes da lei de 2008. A Tabela 1 resume alguns dos resultados estimados.
Esse quadro resume alguns dos resultados de simulações feitas com o modelo econométrico. É fácil perceber os prejuízos que esse nível de desembolsos e a supressão de preços provocam para o Brasil. O Stax e o Programa de Seguro de Colheita (CIP, sigla em inglês) eliminam praticamente qualquer risco de preços e de produção para o produtor estadunidense. É difícil salientar a importância da quase total eliminação de riscos para o produtor de algodão dos Estados Unidos: ele ganha mesmo se os preços despencarem e se a colheita for perdida.
O Brasil não usou o direito de retaliação que obteve nas fases anteriores e aceitou o acordo de compensação financeira que acabou não cumprido pelos Estados Unidos. A retaliação era a medida efetiva que o Brasil poderia usar. Agora, o Brasil considera abrir um painel de implementação para provar que os Estados Unidos não cumpriram com as recomendações da OMC – o que o país já havia conseguido. O setor cotonicultor brasileiro provará, mais uma vez, que a nova Lei Agrícola prejudicará o Brasil, o que já havia provado em relação às leis anteriores. Se o Brasil vencer mais essa etapa e se os Estados Unidos continuarem sem cumprir com a recomendação da OMC, os produtores brasileiros se perguntarão sobre o que fará o Brasil nessa situação. Retaliar parece fora de consideração. Os produtores, inclusive de outros produtos, continuarão perdendo e sem ter esperança de algum dia poderem reclamar seus direitos junto à OMC.
*Engenheiro agrônomo, Ph.D. em Economia, consultor da Abrapa e sócio da Ruralprosper Consultoria.